¿Cómo se “gobierna” el mundo? ¿Cómo alcanza y mantiene su orden?
Las características de conformación y funcionamiento del sistema mundial son diferentes y menos evolucionadas que las del sistema estatal. El grado de evolución del sistema mundial, pensando en términos “hobbesianos” de “pacto social”, es aún muy embrionario.
El “sistema mundial”, más allá del grado de institucionalización que ha adquirido durante el siglo XX, no funciona como un “sistema social”. En realidad, es un “sistema comunitario”, debido que no ha alcanzado aún el nivel de “sociedad”.
De acuerdo con Ferdinand de Tönnies, sociedades son aquellas agrupaciones en las que predomina el elemento racional; lo que quieren conscientemente todos o algunos de sus miembros; pero, además, se da un determinado grado de institucionalidad, sea ésta formal o no formal. Comunidades son aquellas agrupaciones en las que los lazos que unen a sus miembros son predominantemente naturales, espontáneos, basados más en lo que se siente que lo que se piensa. Predominan las relaciones de poder. Ejemplo de sociedad es el Estado; lo que más se acerca en el contexto internacional es la Unión Europea (UE), por el alto grado de racionalidad institucional alcanzado, a diferencia de otras agrupaciones económico-comerciales en el resto del mundo. Ejemplo de comunidad es la familia, la tribu.
Utilizando la terminología de Max Weber, en la sociedad existe una “asignación autoritativa de conductas”, que involucra el reparto directo de los recursos -derechos- o la distribución indirecta por medio de la limitación de los derechos -obligaciones-. Mientras que en la comunidad, prevalecen las relaciones en función de las “capacidades”. La atribución de recursos está determinada por las capacidades y preferencias de los actores individuales que se manejan según sus propias estimaciones de sus mejores intereses. Son los lazos de poder los que predominan, mientras que en la sociedad este poder está limitado por la “racionalidad de la institucionalidad”, que tiene a su vez como tal, capacidad de exigir y de sancionar.
En la comunidad, lo que prevalece es la capacidad de imponer conductas a partir del poder, más que de la racionalidad. La tribu opera típicamente de esta manera. Los más fuertes son los que mandan y establecen las pautas de funcionamiento de la agrupación. No existe un marco institucional que limita el poder.
Hay autores que consideran que el sistema internacional ha transitado por los caminos “comunitarios” pero, luego de 1945, se reunieron los requisitos para que exista una “sociedad internacional” debido a que la multiplicidad de Estados existentes se consideran, desde un punto de vista jurídico-institucional, recíprocamente iguales. Esta sería la resultante del nacimiento de la ONU en 1945, que integra normas surgidas del principio de “autolimitación” de los Estados, estructurando además, diversos organismos de cooperación política, económica y militar, cuya complejidad y variedad constituirían la base regulatoria de la “sociedad internacional”.
Yo no estoy de acuerdo con este criterio, por lo expuesto más arriba, a la vez que considero que ésta, continúa siendo una visión “juridicista” e idealista, carente de realismo. Sólo jurídicamente y a los efectos del voto en organizaciones internacionales gubernamentales con el sistema de “asignación autoritativa” es que existe tal igualdad. De todas formas, la ONU funciona alrededor de una pequeña “élite” con capacidad de decisión, conformada por los miembros permanentes del Consejo de Seguridad; la Asamblea General no tiene capacidad decisoria. Por otra parte, en los hechos, el sistema mundial es “asimétrico” y estratificado y sólo la modificación de su “estructura” puede modificar el “status” de sus miembros.
Las características de organización y funcionamiento del Estado y del sistema internacional son diferentes, debido a las diferencias en la forma de operar y organizarse la comunidad y la sociedad.
Se puede hacer una comparación, para observar estas diferencias siguiendo determinados criterios básicos de organización y gobierno.
En el Estado, las relaciones entre gobernante y gobernados son de poder, pero existe un marco institucional -constitución y leyes- que limita estas relaciones y las lleva a términos racionales, a la vez que hay un poder de policía capaz de exigir el cumplimiento -de las normas- o sancionar por incumplimiento.
El sistema mundial, si bien tiene elementos que tienden a constituirlo como sociedad, especialmente su marco institucional que propende a ser global, en distintas áreas: política, económico-comercial, financiera, de seguridad, tiene como problema central, la incapacidad de establecer un “poder de policía” con alcance general. El poder de policía lo ejercen los más poderosos, pero no es posible que se ejerza sobre ellos. La justicia -no en términos judiciales, sino equitativos y distributivos, aunque en los casos judiciales, también funciona de manera similar, v.gr. los Tribunales Penales “especiales” como el de Ruanda o el de la ex-Yugoslavia, sin perjuicio de casos anteriores, promovidos por EUA, mientras que este país se niega a firmar y ratificar el Tribunal (o Corte) Penal Internacional- es la justicia según la interpretación que tienen los más poderosos. Las instituciones funcionan siguiendo el criterio de los más poderosos que, en su interior, se vuelven generadores de reglas e intérpretes de su aplicación. No existe un “árbitro global” que establezca una “jurisdiccionalidad”, y tenga un “poder de policía”, en cuyos límites, queden todos dentro.
ANTECEDENTES HISTORICOS DE ARBITROS GLOBALES
El sistema internacional no reúne las condiciones de un Estado mundial, como hemos visto en el cuadro; por lo que no se puede hablar de un “gobierno” mundial. Por ello, creo que el término más adecuado es el de “árbitro” global o supremo, para aquél o aquellos actores que, estando por encima del resto, generan pautas de gobierno.
Se podrían dar muchísimos ejemplos, tanto históricos como actuales. Comenzando por el Imperio Romano cuya capacidad para establecer conductas a las colonias no podía ser imitado a la inversa. Por otra parte, permitía que las colonias eligieran sus gobiernos, pero enviaba un “procónsul” encargado de asegurar que ninguna colonia atentara contra sus intereses.
El Imperio Macedónico que era rígido, verticalista y militarista e imponía los gobiernos en las colonias.
Igualmente con el Imperio Británico que hizo ocupación de territorios por la fuerza y, cuando decayó su capacidad imperial, los fue independizando dándoles status de autodeterminados para luego neo-colonizarlos, sin que los países que fueron damnificados por la ocupación de su territorio pudieran tener oportunidad, por un lado de recuperación y por el otro de sancionar de alguna manera a Gran Bretaña. Gran Bretaña manejó la política internacional, la economía y el comercio de Sudamérica durante el siglo XIX, mientras EUA lo hacía en Centroamérica y el Caribe español en una “división de esferas de influencia”.
En un contexto más global, árbitro supremo ha sido la pentarquía europea en relación con la gran “periferia” mundial del siglo XIX hasta la primera guerra mundial en el siglo XX.
A principios del siglo XX, el gobierno norteamericano mostró una capacidad y una predisposición clara para ejercer el rol de “árbitro supremo” en América Latina. El discurso de Theodore Roosevelt al Congreso (6/XII/1904) en el que establece su “corolario” a la Doctrina Monroe lo deja en claro:
“Aquellos países cuyos pueblos se conduzcan bien pueden contar con nuestra calurosa amistad. (...) El mal comportamiento crónico o una impotencia que resultara en un debilitamiento general de los lazos de la sociedad civilizada, puede en América, como en cualquier otro lugar, requerir en última instancia la intervención de una Nación Civilizada, y en el Hemisferio Occidental, la adhesión de Estados Unidos a la Doctrina Monroe puede obligar a Estados Unidos, aunque a regañadientes, en casos flagrantes de mal comportamiento o impotencia, a ejercer un poder de policía internacional”.
Durante todo el siglo XX EUA intervino en diferentes países de la región, directa o indirectamente, con el objetivo declarado de luchar contra el comunismo bajo el paradigma de “seguridad y desarrollo”; a partir de la Cumbre de Reikjavick (1985) entre Ronald Reagan y Mikjail Gorbachov, en la que hubo entendimientos y distensión, cambió el paradigma intervencionista hacia “democracia y desarrollo”.
Durante el período del sistema bipolar entre 1945-47/1989-91, tanto EUA como la URSS operaron como árbitros supremos en sus esferas de influencia impermeables.
El imperio soviético y su control y dominio sobre una cantidad significativa de repúblicas durante la etapa del sistema bipolar muestra también cómo funciona un árbitro supremo en un mundo dividido entre dos ideologías incompatibles.
En la etapa post Cumbre de Reikjavick, que significó una modificación, no sólo en el relacionamiento entre las dos superpotencias, sino también una nueva forma de articular su política exterior por parte de la URSS a través de la “perestroika” con una nueva manera de establecer vínculos con las Repúblicas soviéticas, conocido como “glasnost”, se suceden una serie de acontecimientos que derivan en la caída del Muro de Berlín (1989) y luego en la desintegración de la URSS.
LA CUESTION DEL ARBITRO SUPREMO
Poco antes del fin del sistema bipolar, EUA intervino militarmente en Irak en enero de 1991. La intervención estuvo legitimada y legalizada por el Consejo de Seguridad de la ONU, que resolvió -al carecer de medios propios-, “solicitarle” al gobierno norteamericano que se haga cargo de la función militar, orientada a impedir que prolifere armamento, que sí puede proliferar EUA y una pequeña élite de Estados. Esta incapacidad del CS de la ONU es resultante de la no puesta en funcionamiento del artículo 43 de su Carta, por otra parte desvirtuada y debilitada por EUA y la URSS que decidieron crear sistemas de seguridad colectivos -TIAR, OTAN, OTASE, CENTO, ANZUS, Pacto de Varsovia- para resolver sus problemas, inhabilitando a la ONU para que pudiera encargarse de esos objetivos como verdadero “árbitro global”.
En la etapa post-bipolar, la tendencia continúa a través del intervencionismo norteamericano a Afganistán (2001), Irak (II) (2003) y las presiones a diferentes países bajo el lema de “Eje del Mal” y lucha contra el terrorismo.
A las conductas estatales de control y dominio, se suma la de las transnacionales en el sector económico-financiero y tecnológico, particularmente desde los ’70 en el siglo XX y en forma creciente a partir del fin del sistema bipolar, cuando alcanzó su auge la “globalización económica”.
Finalizado el sistema bipolar -1989-91- cuyo leit motiv ha sido la “guerra fría”, las tendencias mundiales se orientaron hacia la configuración de un sistema multipolar centrado en el “eje” económico, dado que los principales temas de la agenda mundial se orientaron hacia: pobreza, desempleo, hambre, agua potable, derechos humanos, calidad de vida, deuda externa, comercio global, surgimiento de conglomerados geo-económicos, inversiones, reconversión de industrias y aparición de nuevas industrias, fusiones de empresas y banca, expansión demográfica, migraciones, etc. Los conflictos, que antes eran principalmente interestatales pasaron a ser mayoritariamente intranacionales o transnacionales, tales como: los conflictos por problemas sociales-laborales, las migraciones, luchas por nacionalismos étnicos y religiosos o debido a situaciones de derechos humanos, la guerrilla, el narcotráfico y el lavado de dinero, no sólo por narcotráfico, sino también y crecientemente, por corrupción, etc.
A partir de los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, el gobierno norteamericano de George W. Bush se encargó de reorientar el “eje” de relacionamiento mundial basado en una agenda fundamentalmente económica-financiera-social, hacia el “eje” estratégico-militar, reeditando el “bipolarismo” esta vez, en la lucha contra el “terrorismo” y aquellos Estados que “apoyen al terrorismo” o “ejes del mal”, institucionalizándolo a través de Resoluciones del CS de la ONU y subordinando los temas de la agenda económica-social a esta lucha. Debe tenerse en cuenta que esta “institucionalización” es a través de la élite compuesta por los miembros del CS de la ONU y no la “comunidad internacional” que está representada en la AG de la ONU y que no tiene la más mínima participación en la toma de decisiones sobre los acontecimientos mundiales.
El 20 de septiembre del 2001, Bush describió en un discurso al Congreso de EUA que el mundo estaba dividido entre “buenos y malos”, un mapa negro y blanco en el que cada país debe escoger su color. “O están con nosotros o están con los terroristas”. Esa es la esencia de lo que el propio presidente norteamericano llamó la “Doctrina Bush”. Cuando se le pidió que aclarara la definición, un oficial de la Casa Blanca dijo: “Nosotros debemos eliminar el azote del terrorismo internacional. No sólo necesitamos eliminar a los terroristas y sus redes, sino también a aquellos que los albergan”.
De esta forma, logró instalarse como “árbitro supremo” exclusivo y excluyente en el orden mundial.
REFORMA DE LA ONU Y ORDEN MUNDIAL
Existe la presunción de que la reforma a la Carta de la ONU, en la que se adoptarían ciertas novedades, como la ampliación del número de miembros del CS, permitirá que haya “nuevo orden mundial”.
Algunos hablan del ingreso como miembros permanentes al CS de la ONU de Estados tales como Japón y Alemania y algunos países líderes en las regiones periféricas, como India y Brasil. De todas formas, la posición de EUA ha sido firme. Cualquier modificación, no conllevará cambios en el derecho a veto, que no tendrán los nuevos ingresantes.
Por otra parte, los cambios “jurídico-institucionales” no traerán nuevo orden mundial. Las instituciones internacionales -y también las estatales- deben reflejar la “estructura de poder” vigente, caso contrario, se tendrá un “espejismo” del orden mundial, pero no la realidad.
Las resoluciones de la Asamblea General de la ONU no son vinculantes, como sí lo son las que dicta el Consejo de Seguridad. Las reformas a la Carta que contempla el Capítulo 18 en el Artículo 108 fijan las pautas y establecen que deberán ser votadas por las dos terceras partes de los miembros de las Naciones Unidas “incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad”. Unicos socios reconocidos del club nuclear, poseedores “legítimos” de arsenales atómicos. Si los cinco miembros permanentes (EUA., Francia, Gran Bretaña, China y Rusia) no lo consienten al unísono no habrá reforma posible.
Las reformas dependen de la voluntad de los miembros permanentes del CS de la ONU y no de los de la Asamblea General, que presuntamente constituirían la “comunidad internacional”. Por añadidura, el Capítulo V vinculado a la reforma del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia igualmente establece en su Artículo 69, “se efectuará mediante el mismo procedimiento que establece la Carta de las Naciones Unidas para la reforma de dicha Carta”.
El nacimiento de la ONU ya quedaba condicionado a la ratificación de los miembros permanentes del CS. En el Cap. XIX dedicado a la Ratificación y Firma, Art. 110, inciso 3. “La presente Carta entrará en vigor tan pronto como hayan sido depositadas las ratificaciones de la República de China, Francia, la Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte y Estados Unidos de América, y por la mayoría de los demás Estados signatarios”. Las reformas en la etapa original, estaban subordinadas a los “vencedores”, aunque a posteriori fueran enemigos en la “guerra fría” caso de EUA y la URSS. Pero, con el fin del bipolarismo, EUA pasó a ser el más poderoso, especialmente en el terreno estratégico-militar, por lo que, los “vencidos” en la segunda guerra mundial que actualmente son potencias mundiales de primer orden, como Japón y Alemania, no pueden quedar excluidos de las reformas por el “veto” de miembros permanentes como EUA, o Rusia, reemplazante de la ex-URSS.
Esto, de todas formas, es una cuestión de poder y no de estructura jurídico-institucional.
EL ACCIONAR DEL ARBITRO SUPREMO
Después de la segunda guerra mundial, la mayoría de las situaciones de conflicto que tuvieran que ver con la paz o la seguridad internacionales, se derivaban a organismos como la ONU. Esto, en tanto y en cuanto no pusieran a EUA y la URSS en una situación de competencia y veto. Escenarios como éstos, hicieron que, particularmente EUA, sacara de la esfera del organismo mundial, aquellos conflictos o situaciones que quería controlar, sin la intervención o la traba de la URSS.
Hoy, esta actitud se ha visto acentuada a tal punto que EUA ha sacado de la esfera del CS de la ONU temas que, la Carta de la organización mundial indican que deben ser remitidos al mismo. El caso Irak II (2003) es un ejemplo contundente, a la vez que clarificador de la forma en que funciona el “árbitro supremo” a nivel mundial.
La posibilidad y la forma en que un conflicto o situación se resuelva tienen que ver con la forma en que los gobiernos de EUA lo deciden. Ejemplos hay múltiples.
EUA, como “árbitro supremo”, tiene que ver con las decisiones que tomen Corea del Norte y del Sur en sus relaciones; con el tema del conflicto en Colombia, o con el que hay entre Israel y los palestinos.
También actúa como árbitro supremo en el tema del narcotráfico, toda vez que opera sobre la oferta pero no sobre la demanda, especialmente la suya, a la vez que “certifica” o “decertifica” a los países que tienen problemas de narcotráfico, por el estado de la lucha contra este tema desde el punto de vista de EUA. El gobierno norteamericano tiene, de todas formas en su agenda, temas como la lucha contra el narcotráfico, pero no como una forma de solucionar una problemática que requiere de actividades multilaterales sino de controlar a otros Estados, aprobando o desaprobando lo que otros Estados hacen sobre la temática, sin que nadie pueda hacer lo propio.
EUA como “potencia imperial” tiene, al igual que el gobierno a nivel estatal -en términos “weberianos”-, el “monopolio” de la coerción; nada más que no por la vía electoral, sino que legitimado por el poder. Este monopolio lo hace valer generando pautas de orden, y se ve en diversos casos.
Decide arbitrariamente, según sus intereses económicos y de seguridad, si un gobierno es democrático o no, independientemente de que éste haya o no llegado al poder por elecciones.
Prohíbe beneficios tales como el del desarrollo nuclear, que EUA se arroga para sí mismo o un pequeño club de aliados, a países como Corea del Norte o Irán, aunque sea con fines pacíficos, bajo la acusación de que buscan proliferar. Controla el Tratado de No Proliferación nuclear (TNP) y lo reforma en su beneficio.
Lo mismo maneja la OTAN en beneficio de su seguridad a espaldas de sus “socios” europeos y, cuando encuentra trabas, como lo fue en el caso de Irak II, crea “alianzas ad hoc” para paliar la falta de apoyo de la OTAN.
EUA mantiene y profundiza el bloqueo a Cuba. Ningún país puede bloquear a EUA. La ONU, por el voto mayoritario puede exigir o modificar el bloqueo de EUA, pero no puede exigirle el cumplimiento. Lo mismo pasa con el voto mayoritario en el Comité de Descolonización de la ONU y el caso Malvinas entre Gran Bretaña y Argentina. Igualmente en los casos de fallos de la CIJ y EUA-Nicaragua por el minado de aguas, que laudó contra EUA pero no pudo exigirle su cumplimiento.
EUA retiró su firma del Tribunal Penal Internacional (TPI) en la etapa del gobierno de Bill Clinton por lo tanto no es miembro y no puede ser juzgado ningún ciudadano norteamericano por crímenes de lesa humanidad. Además el gobierno norteamericano ha firmado -presionando- convenios bilaterales con diferentes gobiernos del mundo para exigir que ningún ciudadano norteamericano sea enviado al TPI sino que será juzgado en tribunales de EUA.
Lo mismo se puede decir de la negativa de EUA a firmar el Protocolo de Kyoto sobre medio ambiente.
Estos y otros ejemplos, muestran la forma en que el sistema mundial se gobierna; muy diferente a la visión jurídico-institucionalista e idealista.
